В начале апреля в г. Якутске состоится расширенное совещание Парламентской Ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье» с участием руководителей высших законодательных органов всех субъектов этого макрорегиона. Одновременно по приглашению Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в Якутске пройдет выездное заседание рабочей группы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, под руководством заместителя Председателя Совета Федерации В.А. Штырова.
На заседании рабочей группы с участием руководителей законодательных органов субъектов Дальневосточного и Байкальского регионов будут обсуждать проекты федеральных законов, направленных на создание механизмов ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона.
Наряду с этим в Правительстве Российской Федерации обсуждается еще один крупный проект, по программе развития Арктических территорий, его реализация непосредственно касается долговременных перспектив развития, в том числе и нашей республики. Участие в разработке и принятии этих проектов составит одну из основных содержательных частей деятельности парламента нашей республики V созыва. Иначе быть не может.
Сегодня хотелось бы поделиться своими суждениями по проектам ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона.
За всю историю освоения территории Дальнего Востока России, трижды ставилась задача масштабного ускорения социально-экономического развития этого отдаленного региона.
Впервые это произошло в царской России, когда задача освоения и укрепления восточных границ империи стала включать в себя параметры социального и экономического развития территории.
Эти стремления более емко сформулировал премьер-министр П.А. Столыпин, который четко увязал перспективы развития региона с его природными богатствами, обратил внимание на отдаленность этих земель от метрополии и близость к «проснувшемуся» Востоку, и в этой связи пренебрежение Дальним Востоком с его богатейшими ресурсами оценил как «проявление громадной государственной расточительности».
При Советской власти, в развитии «далекого», но «нашенского», по словам В.И. Ленина, Дальнего Востока впервые был применен комплексный метод освоения природных ресурсов с одновременным решением социально-экономических вопросов, позволивший значительно поднять экономический и человеческий потенциал региона.
В наши дни, Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации «… подъем Сибири и Дальнего Востока» назвал «нашим национальным приоритетом на весь ХХI век». Отмечу, Президент страны ставит задачу «подъема» всего региона, а не отдельных его точек или единичных производств.
Дальний Восток и Байкальский регион в целом содержат в себе большие возможности развития, это касается и территории, в смысле освоения ее огромных, даже по мировым меркам, недровых ресурсов, и региона как отдельной социально - экономической категории с его местными территориальными, природно-климатическими, экономическими, демографическими и этнологическими особенностями.
Эти возможности до поры до времени были просто не востребованы.
В наше время возникла ситуация, когда на фоне бурного развития Азиатско-Тихоокеанского региона, пребывание Дальнего Востока и Байкальского региона в существующем ныне состоянии наносит серьезный ущерб как экономике страны в целом, так и самоощущению населения всего региона.
С другой стороны, геополитическая траектория взаимоотношений Российской Федерации с Западным миром, включая последние события на Украине и их неминуемое отражение в обозримом времени на экономике России, определяет необходимость интенсивных действий по развитию политических и экономических связей со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, которые становятся особо актуальными и имеют долгосрочную перспективу.
Это, скажем так, базовая часть. Рассмотрим другие аргументы. Огромные природные ресурсы территории Дальнего Востока и Байкальского региона, по сути, находятся в шаговой доступности от быстрорастущего азиатского рынка и по правилам рынка более тяготеют, прежде всего к Востоку, чем к Западу. Это очевидно.
Имеется еще одна составляющая. Дальний Восток и Байкальский регион, как и вся Сибирь, занимают весьма выгодное геоэкономическое положение в России между странами Евросоюза и Азиатско-Тихоокеанского региона, представляя в то же время для обоих макроэкономических полюсов конкурентный инвестиционный интерес. Наша территория – выгоднейший транспортный коридор между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом. Ведь всем понятно, что и Транссибирская магистраль, и Северный морской путь – оба этих маршрута гораздо меньше по протяженности, чем транспортный коридор между Западом и Востоком через Суэцкий канал. Имеются аргументы и другого порядка. В целом необходимость более интенсивного масштабного развития территории Дальнего Востока и Байкальского региона стала очевидной как для руководства страны, так и для субъектов входящих в макрорегион.
Встает главный вопрос – как? По какому пути наметить развитие? Какие имеются возможности? Эти вопросы пока не имеют однозначного ответа. Концептуальные подходы к вопросу ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона стали темой непростых обсуждений в последнее время. По некоторым принципиальным вопросам имеются решения, однако окончательно выверенной картины, к сожалению, нет до сих пор.
***
Некоторые особенности природно-климатических и географических условий региона, наряду с положительными характеристиками, оказываются на деле и главным сдерживающим фактором для ускоренного развития региона. С особыми природно-климатическими и географическими условиями связаны и трудности освоения недровых богатств, и утяжеление производства, сложности в создании транспортной, энергетической структуры, привлечении рабочих ресурсов. Перечень сдерживающих моментов не исчерпывается только указанными природными и географическими факторами, однако этот элемент основной, я бы сказал, определяющий.
Бизнес привык развиваться там, где ему комфортно. Мир глобален и чтобы играть хотя бы на равных, нужно создать равные условия ведения бизнеса, и эти требования, в первую очередь, касаются возможностей равного доступа к природным ресурсам, создания такой структуры бизнеса, которая уже на протяжении многих лет действует в ведущих и развитых странах. Важно не только заинтересовать инвестора, но и удержать его.
Это опять-таки вопросы комфортности бизнеса: создание условий конкурентного преимущества, дебюрократизация системы, налоговые преференции и т.д.
Словом, Дальний Восток – территория с особыми природно-климатическими условиями, и эти особенности зачастую непосредственно влияют на удорожание любых работ на этой территории.
Следовательно, привлечение в макрорегион крупного инвестора, особенно иностранного, требует создания необходимых для нормального бизнеса условий. До настоящего времени отчасти это достигалось путём создания особых экономических зон, сейчас активно продвигается концепция территорий опережающего развития. С точки зрения законодателя, правовые механизмы создания этих двух моделей практически не отличаются.
Не отличаются сильно и общественные цели: на определенной территории создание мобильной модели организации бизнеса, изначально ориентированного на обеспечение наибольшей конкурентоспособности и наиболее выгодных как для бизнеса, так и для территории вложений.
***
Сегодня много говорится о том, что применяемые на сегодняшний день меры развития Сибири и Дальнего Востока не оправдали себя.
В связи с этим руководство страны ставит задачи поиска новых механизмов и путей развития макрорегиона.
Основные цели развития макрорегиона определены в государственной программе «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона».
Программа изначально включала формирование условий для ускоренного развития Дальнего Востока, превращения его в конкурентоспособный регион с диверсифицированной экономикой, в структуре которой преобладают высокотехнологические производства с высокой добавленной стоимостью. Успешная реализация программы предполагала кардинальное улучшение социально-демографической ситуации на территории Дальнего Востока и Байкальского региона, создание комфортных условий жизнедеятельности, учет интересов регионов и местного населения в общей парадигме развития.
К сожалению, на сегодня данная программа сильно урезана.
Первоначальный объем программы с 5,7 трлн. рублей сокращен до 3,8 трлн. рублей, и этот объем на сегодня не имеет осязаемого финансового обеспечения.
Когда принималась данная программа, рассматривался вопрос принятия ее законом, однако впоследствии она была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации.
В связи с этим возник вопрос принятия специального законодательства по развитию Дальнего Востока и Байкальского региона как правового инструмента реализации государственной программы, я бы добавил, и её сохранения. Как раз здесь и возникает вопрос о возможных моделях развития или, скорее, тенденциях, которые обозначаются в ходе обсуждения самых различных предложений, проектов по этой теме. Концептуально их две.
Смотрите, какая картина получается.
Предлагалось в развитии макрорегиона сделать упор на развитие экспортного потенциала, наладить экспорт в страны Азиатско-Тихоокеанского региона, создать новые производства, ориентированные на азиатский рынок. При этом предусматривались реализация инвестиционных проектов, освоение природных ресурсов, развитие промышленности и предпринимательства на Дальнем Востоке, создание особых конкурентоспособных экономических зон, индустриальных, технологических, агропромышленных парков.
На сегодня это направление сводится главным образом к выбору крупных инвестиционных проектов, прошедших экспертную оценку по эффективности, инвестиционной привлекательности и наибольшей отдаче в расчете на вложенный рубль бюджетных средств. После рассмотрения портфеля таких проектов они составят основу так называемых территорий опережающего развития (ТОРов). По информации Министерства по развитию Дальнего Востока такой проект закона внесен в Правительство Российской Федерации. Пока предполагается, что территории опережающего развития будут ориентированы на не сырьевые производства с высокой добавленной стоимостью, высокой производительностью труда и современные технологии.
Второе направление общей работы по созданию единой модели развития по Дальнему Востоку и Байкальскому региону основано на концепции комплексного ускоренного развития этих территорий, включая освоение природных ресурсов, создание соответствующей социально-экономической инфраструктуры. Комплексность предусматривает более детальную проработку вопросов интенсификации региона в целом, включая вопросы развития территорий, вопросы экологического, этнологического сопровождения проектов, вопросы социальной инфраструктуры и т.д. Очевидно, что это более капиталоемкий подход, ориентированный не только на скорые результаты, но и на длительную перспективу социально-экономического развития огромной территории Российской Федерации.
Такой подход содержится в пакете законопроектов, который готовит рабочая группа Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по подготовке предложений по проекту федерального закона о развитии Дальнего Востока и Байкальского региона и совершенствованию законодательства Российской Федерации в этом направлении.
***
Рабочая группа Совета Федерации предложила, по существу, систему законодательных, правовых механизмов, направленных на обеспечение реализации государственной программы развития Дальнего Востока и Байкальского региона, комплексного освоения территории, привлечения инвестиций и подъема экономики макрорегиона в целом, включая республики Бурятия, Тыва, Саха (Якутия), Забайкальский, Камчатский, Приморский и Хабаровский края, Амурскую, Иркутскую, Магаданскую, Сахалинскую области, Еврейскую автономную область и Чукотский автономный округ.
Проект базового закона имеет название «Об особых условиях ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского Региона». В пакете с данным законопроектом предлагается рассмотреть также проекты федеральных законов о внесении изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, в целый ряд законодательных актов Российской Федерации.
При принятии предложений рабочей группы Совета Федерации в Российской Федерации будет создана новая базовая модельная система правовых актов, наиболее ёмко регулирующих механизм комплексного освоения и развития отдельно взятого огромного макрорегиона на длительную перспективу.
Может возникнуть вопрос о степени оправданности внесения таких изменений в сложившуюся систему законодательства Российской Федерации. Имеются даже опасения, что тем самым может быть разрушено единое правовое пространство страны.
Отвечу. Подобные опасения беспочвенны, ибо проект закона об ускоренном развитии Дальнего Востока и Байкальского региона направлен не на обрушение, а на создание базовых по отношению к макрорегиону правовых механизмов его ускоренного развития, не вступая в противоречие, а конкретизируя и совершенствуя действующее законодательство применительно к имеющимся характеристикам макрорегиона.
Согласитесь, чтобы развивать производство на столь отдаленном, обремененном природно-климатическими, инфраструктурными, демографическими и т.п. сложностями макрорегионе, нужно прежде всего создать необходимый инструмент реализации производственных задач, выстроить приемлемые для инвесторов правила, создать условия для социального развития, жизни людей. Все эти вопросы требуют комплексного законодательного регулирования с учетом местных особенностей и поставленных задач, конкретизации и детализации отдельных правовых механизмов. Именно поэтому руководством страны одобрены меры по обеспечению на территориях опережающего социально-экономического развития Дальнего Востока, конкурентоспособных со странами АТР условий ведения предпринимательской деятельности и инвестирования, включая механизмы изъятия из общих правил законодательного регулирования, действующих на территории РФ.
Иначе нельзя. Иначе в рамках общего законодательства при равных условиях развития производства, при равных индикаторах жизнедеятельности преодолеть оторванность, отсталость дальневосточных и северных территорий от метрополии мы не сможем.
Действующее законодательство Российской Федерации сегодня не позволяет осуществить заложенное в указанной государственной Программе масштабное комплексное развитие огромной территории Дальневосточного и Байкальского макрорегиона.
Что же касается проекта закона о территориях опережающего развития, то по существу этот проект, в пределах рамочного закона, может быть включен как составной элемент единого закона об особых условиях ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона.
Создание ТОРов можно рассмотреть как одну из программных мер развития регионов.
Необходимо иметь в виду и то обстоятельство, что сегодня Дальний Восток, а особенно Север России не могут предложить необходимый для его ускоренного развития объем производств, чтобы уже в ближайшее время ощутить тот мультипликативный эффект, на который опираются разработчики данной модели.
***
Несколько слов об участии парламента Республики Саха (Якутия) в разработке указанных законопроектов.
Проект Федерального закона о территориях опережающего развития пока не вынесен на обсуждение. О концептуальных направлениях данного законопроекта приходится судить по отрывочным доступным источникам. На сегодня понятно одно. Параллельное рассмотрение обоих проектов только усложнит законотворческую работу.
При принятии за основу проекта закона о территориях опережающего развития, решение программной задачи комплексного развития Дальнего Востока и Байкальского региона будет значительно затруднено.
С другой стороны, принятие любого из этих законопроектов потребует внесения изменений в действующее законодательство.
Очевидно, что проект закона о территориях опережающего развития мог бы рассматриваться как составная часть проекта закона «Об особых условиях ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона».
Парламент республики изначально работает с проектом федерального закона «Об особых условиях ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона». Мы за принятие этого закона, за включение четких, основанных на законе инструментов развития. При этом в разрабатываемый проект нами направлен ряд предложений как концептуального, так и содержательного порядка. Часть этих предложений, к примеру, в области учета интересов республики и регионов, повышения уровня и качества жизни населения, обязательств инвесторов и предприятий, экологии, привлечения местных трудовых ресурсов, пенсионного обеспечения и т.д., учтены рабочей группой. Часть предложений находится на стадии рассмотрения.
Тема отдельного дополнительного разговора – налоговые и иные преференции и связанные с ними выпадающие доходы, поддержка местных производств, традиционного уклада жизни и т.д.
Известно, что в рабочую группу поступает большой объем предложений и от других субъектов. Часть из них приемлема для всех или большинства субъектов, часть предложений носит взаимоисключающий характер. Идет сильно не заметный, но достаточно напряженный законотворческий процесс.
В начале апреля состоится совместное обсуждение проекта федерального закона на выездном заседании рабочей группы Совета Федерации под руководством В.А. Штырова с участием руководителей законодательных органов тринадцати субъектов Федерации.
Работа над законопроектом не закончится и на этом. Нас ждет системная и последовательная деятельность по доработке, принятию и совершенствованию законодательства Российской Федерации, призванного сформировать устойчивые общественно-правовые отношения, обеспечивающие экономический и социальный подъем всего Дальневосточного и Байкальского регионов, интегрирование региона в мировой рынок при максимальном учете особенностей развития и интересов каждого субъекта, составляющего основу этого макрорегиона.
А.Н. Жирков, Председатель
Государственного Собрания (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия)