15 апреля 2014 года Госдума одобрила в первом чтении законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Хотя одобрила с «натяжкой»: за него выступило 237 депутатов при необходимых 226.
Авторы законопроекта предлагают, первое - внести изменения в порядок формирования представительных органов муниципальных районов и, как следствие, внедрить институт сити-менеджеров, второе - создать внутригородские районы. Другими словами документ де-факто предлагает отмену выборов мэров и депутатов крупных городов.
Помимо пяти существующих видов муниципальных образований появятся еще два уровня: районный и городской. Райсоветы избирают жители. Далее депутаты советов избирают из своего состава главу района и на конкурсной основе определяют районного сити-менеджера.
Городская дума формируется из депутатов вновь созданных внутригородских районов. Они избирают главу города из своего числа и на паритетных началах с главой региона входят в комиссию по назначению городского сити-менеджера. Реальная власть должна сосредоточиться именно в его руках.
Также региональные власти получают право досрочного прекращения полномочий главы города и городской думы. Оппоненты поправок видят главные недостатки реформы в ликвидации прямых выборов и дальнейшем усилении вертикали власти.
Данный законопроект получил большой резонанс в муниципальном сообществе. Он неоднократно обсуждался на уровне муниципалитетов и организаций межмуниципального сотрудничества, а также на уровне правительств и представительных органов субъектов Российской Федерации.
В нашей республике этот законопроект тоже не остался без внимания. Он рассматривался на заседании Совета руководителей представительных органов муниципальных районов и городских округов при Госсобрании (Ил Тумэн) РС (Я). В начале апреля, когда в Якутске работала группа сенаторов, в числе которых был и президент Конгресса муниципальных образований, один из авторов законопроекта С.М. Киричук, был организован «круглый стол» с участием представителей муниципальных образований республики. На этих мероприятиях законопроект был подвергнут справедливой критике.
В чем же суть нашумевшего законопроекта? Его авторы утверждают, что он направлен на уточнение принципов организации местного самоуправления и его дальнейшее совершенствование. Однако многие увидели в нем коренную ломку уже сложившейся муниципальной системы. Об этом мы беседуем с народным депутатом РС (Я) Гульсум Бейсембаевой, которая приняла участие в парламентских слушаниях в Госдуме 14 апреля 2014 года.
- Гульсум Агзамовна, законодательная инициатива предлагает по-новому формировать районную власть. Какие, на Ваш взгляд, ее плюсы и минусы?
- Вижу пока только минусы. Законопроект провозглашает единственный способ формирования представительных органов муниципальных районов – из глав и депутатов поселений. Это лишает избирателей права непосредственно избирать своих представителей в органы местного самоуправления. Мы считаем, что существующая сегодня структура органов местного самоуправления в нашей республике, полностью апробирована, себя оправдала и соответствует «принципу разделения властей». Это мнение выразил и Совет муниципальных образований Якутии.
Способ формирования представительных органов муниципальных районов из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов, избираемых представительными органами поселений из своего состава, не согласуется и с выводами Конституционного Суда РФ, согласно которому органы народного представительства должны формироваться исключительно на основе всеобщего равного и прямого избирательного права.
Кроме того, мы должны понимать, что условия отдаленности и труднодоступности многих населенных пунктов от районных центров, а это до 500 км, просто не позволят главам и депутатам поселений регулярно принимать участие в работе районного совета. А отсутствие кворума парализует работу районного совета.
Избрание главы муниципального района представительным органом из своего состава и исполнение им полномочий председателя совета в принципе принижает роль главы муниципального образования, как высшего должностного лица, который должен избираться на прямых выборах. Ведь фактически первым руководителем, политиком, распределителем бюджета будет не избранный народом, а назначенный чиновник. Мы это уже обсуждали не раз. И во всех учебниках по муниципальному управлению прописаны схемы организации местной власти: «сильный мэр» - избранный непосредственно жителями, «слабый мэр» - избранный из состава депутатов. Фактически, у мэра-депутата останутся только представительские функции.
- Возможность совмещения должности главы и председателя совета, назначение сити-менеджера во главе администрации и до этой законодательной инициативы были предоставлены действующим законодательством. Есть такая практика в нашей республике?
-В нашей республике как и во многих других субъектах страны это способ не оправдал себя.В 2011 году в республике осуществляли деятельность 7 управляющих администрациями в муниципальных районах. В течение года 4 муниципальных района внесли изменения в уставы в части изменения принципа формирования улусного (районного) совета и упразднения института управляющего местной администрацией. Оставшиеся 3 муниципальных образования внесли соответствующие изменения в свои уставы в 2012 году.
В своем ежегодном докладе о состоянии местного самоуправления Совет муниципальных образований республики отмечал, что «практически во всех указанных улусах… сложились конфликтные отношения между избранным главой улуса (района) и управляющим районной администрацией». В большей степени они связаны с тем, что в традиционном сознании, как рядовых граждан, так и самих глав, депутатов глубоко заложено понимание того, что руководитель – глава территории должен быть один.
- Законопроект также предлагает создание внутригородских районов в крупных городах. Но ведь, мы знаем, что во многих крупных городах и так есть районы со своими администрациями. Что предлагается на этот раз?
- Идея создания полноценных муниципальных образований во внутригородских районах является еще одной новеллой законопроекта и требует тщательного анализа. Ведь создание муниципального образования – это образование всех необходимых органов (администраций, совета депутатов, наличие бюджета или сметы и т.д. и т.п.). При этом сразу возникают закономерные вопросы о нарушении единства городского хозяйства и социо-культурной среды. Между городским и внутригородским муниципальными образованиями неизбежно будут возникать разногласия по отдельным вопросам, в особенности финансовым, разделу собственности. Мы можем получить внутри одного города промышленный район с крепким бюджетом и «спальные» районы без таковых.
Мы же понимаем, что именно город – родина самоуправления. Я полностью согласна с мнением Президента Европейского Клуба экспертов МСУ Эмиля Маркварта: - «Местное самоуправление зародилось именно в городах. И именно города всегда являлись и продолжают являться источником его силы и развития. …Именно города, а не районы внутри города, являются интегрирующим началом, дающим чувство самоидентификации, сопричастности каждому жителю. Именно на уровне города его интересы проявляются и реализуются в наибольшей мере. И именно здесь его непосредственное участие в общегородских делах наиболее важно!»
- Создание новых органов и, как следствие, увеличение числа чиновников повлечет рост расходов местных бюджетов на их содержание. Вряд ли это получит волну одобрения со стороны населения городов.
- Полностью согласна. По данным отзыва на данный законопроект Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, расходы на содержания городских властей вырастут в 3-4 раза.
Как следует из пояснительной записки к проекту закона, он подготовлен в целях решения актуальных задач и проблем местного самоуправления, самая главная из которых – «местная власть должна быть устроена так, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой». Однако в крупных городах, как уже было отмечено, на уровне исполнительной власти и в настоящее время имеются районные администрации, осуществляющие постоянную связь с населением. Что же касается, представительной власти – здесь возможны менее дорогостоящие изменения организационного плана. Здесь можно поддержать предложение Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, в котором предлагается решение этой проблемы путем возможного увеличения числа депутатов и формирования территориальных групп по внутригородским районам.
Продолжая тему доступности власти, считаю необходимым продолжить и усилить работу в тех направлениях, которые уже сегодня показали положительные результаты: это внедрение многофункциональных центров, работающих по принципу «одного окна», а также предоставление государственных и муниципальных услуг через интернет-порталы государственных и муниципальных услуг. Ведь, что такое доступность власти? Это - прежде всего, доступное, качественное и своевременное (без очередей) оказание услуг, предоставляемых государственными и муниципальными органами власти.
-Вам удалось выступить на парламентских слушаниях? Какие Ваши личные впечатления от участия в таком представительном форуме? И какими должны быть дальнейшие действия?
-Как заместитель председателя Комитета по вопросам МСУ Госсобрания (Ил Тумэн) я принимала участие и в заседании Совета руководителей представительных органов республики, и на "круглом столе" с участием президента Конгресса муниципальных образований России С.М.Киричука. В них принимал участие и председатель районного Совета А.В.Харитонов. Кстати, данный вопрос не обошел стороной на встрече с общественностью города Мирного и заместитель председателя Совета Федерации В.А.Штыров, это было как раз накануне слушаний.
Что касается слушаний в Госдуме, то в них приняли участие более 150 человек. Это были депутаты законодательных собраний, главы городов, ученые, эксперты. Времени было выделено мало, но мне удалось выступить и обозначить нашу позицию. До этого в Комитет ГД были направлены предложения от профильного Комитета нашего парламента. Примечательно, что в слушаниях принимал участие С.М. Киричук, который уже знал отношение нашей республики к законопроекту. Я предложила не принимать законопроект в таком виде, так как он противоречит сути самоуправления. Обобщила опыт внедрения местного самоуправления в Якутии: приведение в соответствие федеральному законодательной основы, референдум 2002 года, выборы 2005 года, трудности роста поселенческого уровня. Ведь на самом деле Якутия пришла к сегодняшнему самоуправлению самым трудным и долгим путем.Одно проведение референдума чего стоит! Реализация нашего многострадального ФЗ-131 (уже не счесть, сколько в него внесено изменений!) все равно – движение вперед! И тут взять и все начать сначала! Как мы будем строить гражданское общество, если отменим выборы органов МСУ, поменяем на формирование!? Надеюсь, наше мнение услышали.
В общей сложности выступили 16 человек, включая председателя Комитета В.Б. Кидяева и руководителя рабочей группы, подготовившей законопроект В.С. Тимченко. Были естественно и те, кто выступал «за», считая законопроект своевременным и нужным, и те, кто выступал «против». Заместитель министра регионального развития РФ С.В. Иванова, отметила, что требует доработки и тщательного анализа вопрос деления на районы, и, как следствие, вопросы разделения бюджета, налогов. Мэр Великого Новгорода Ю.И. Бобрышев справедливо отметил, что в сити-менеджеры попадают люди, которые не могут победить на прямых выборах. Депутат Московской областной Думы А.А. Наумов высказался за сохранение прямых выборов, считая их прямой ответственностью перед жителями. С критикой отмены выборов выступил глава Екатеринбурга Е.В. Ройзман, считая, что это приведет к дальнейшей аполитичности населения. Мэр города Самары, председатель Ассоциации городов Поволжья Д.И. Азаров считает недопустимым развал существующей системы функционирования городов, а предлагаемая система формирования депутатского корпуса еще больше может отдалить население от власти. Мэр Ростова-на-Дону, председатель Союза российских городов А.Н. Чернышев отметил некорректность проекта по отношению к депутатам. Депутат Троицкого Совета депутатов А.В. Лебедев отметил, что авторы законопроекта «не услышали или ослышались Президента», ведь в Послании В.В.Путина не ставится задача сломать самоуправление. Он же поднял давний вопрос о том, что главы не должны быть членами каких-либо партий. Доктор юридических наук, профессор Е.С. Шугрина отметила, что идеи приближения власти к населению хороши, но вот юридические инструменты несовершенны. Она же подчеркнула, что надо развивать территориальные общественные самоуправления, больше дать им возможностей – организационных, финансовых.
В общем, дискуссия была горячей. Желающих выступить было много. Но люди были ограничены во времени. Потому неформальное общение продолжилось и после слушаний. Так, мы обсудили итоги слушаний с мэрами городов-членов Ассоциации сибирских и дальневосточных городов: Хабаровска, Красноярска, Барнаула и вице-президентом Ассоциации, профессором Р.В. Бабуном. Я в своем выступлении поддержала позицию и решение Совета АСДГ от 14 февраля т.г.
Главный итог – нас услышали. Итоги принятия законопроекта в 1-ом чтении говорят сами за себя: 237 из 226 возможных. Причем, когда принимаются десятки законопроектов, многие депутаты, возможно, не успели вникнуть в суть принимаемого решения. Поэтому время до второго чтения – это реальная возможность поработать с депутатами из регионов, донести наше мнение, разъяснить ситуацию, внести свои поправки.
- Гульсум Агзамовна, вот уже второй раз 21 апреля мы отмечаем День местного самоуправления. Чтобы Вы хотели пожелать в этот праздник?
- Я всех горячо поздравляю с этим праздником. Мы все, так или иначе, вовлечены в самоуправление. Желаю муниципальной реформе получить достойное развитие. Все муниципальное сообщество с нетерпением ждало совершенствование законодательной базы в части более четкого разграничения вопросов местного значения, их финансового обеспечения, а пока получило несколько иной «подарок» от законодателей. Надеюсь, в дальнейшем мы получим ответы на поставленные вопросы. Отдельно хочу поздравить всех муниципалов, наконец-то у них появился свой профессиональный праздник. Желаю, чтоб бюджетов хватало на исполнение всех полномочий, чтобы мы жили в красивых, благоустроенных и уютных городах и селах. Всем счастья, добра, профессиональных и творческих успехов, крепкого здоровья и мирного неба над головой.
Всем хочу пожелать быть активными участниками местного самоуправления. Поверьте, до МСУ, как отмечает Президент России, в нашем случае, можно «дотянуться рукой». Она рядом, власть, которую вы выбирали и которая вам подотчетна.
Беседовал Илья Уткин,
общественный помощник народного депутата РС (Я) Г.А. Бейсембаевой