Доклад народного депутата Якутии, председателя постоянного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) по вопросам коренных малочисленных народов и делам Арктики Голомаревой Елены Христофоровны на первом заседании Ассамблеи депутатов – представителей коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) при Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) 18 декабря 2018 года
Уважаемые участники первого заседания Ассамблеи депутатов – представителей коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) при Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)!
Позвольте выразить огромную благодарность за ваше доверие при избрании на должность Председателя Ассамблеи депутатов – представителей коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) при Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). Надеюсь на тесное взаимодействие и сотрудничество во благо коренных малочисленных народов Севера, проживающих в разных улусах (районах) нашей республики и вносящих вклад в социально-экономическое развитие Республики Саха (Якутия). Мы должны сделать все возможное для того, чтобы мир, в котором мы живем и который мы оставим своим детям и внукам, был добрым и светлым…
Ассамблея депутатов – представителей коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) при Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) должна стать действенным инструментом при принятии решений и практической реализации государственной политики по вопросам, затрагивающим права и интересы коренных малочисленных народов. Ассамблея должна стать площадкой для сотрудничества депутатов представительных органов местного самоуправления, обучения молодых кадров и, самое главное, получения опыта законотворческой и нормотворческой работы…
В соответствии с Положением об Ассамблее депутатов – представителей коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) при Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), утвержденным постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) 3 июля 2018 года ГС № 1410-V, Ассамблея действует на общественных началах и осуществляет взаимодействие с органами государственной власти Республики Саха (Якутия), государственными органами Республики Саха (Якутия), органами местного самоуправления, малочисленными народами, их общественными объединениями и организациями и осуществляет задачи по подготовке предложений по совершенствованию государственного регулирования в области обеспечения социально-экономического и этнокультурного развития малочисленных народов и механизмов обеспечения защиты прав и законных интересов малочисленных народов.
Важными направлениями Ассамблеи должны стать предварительное рассмотрение проектов законов Республики Саха (Якутия) в сфере защиты прав и законных интересов малочисленных народов, вносимых на рассмотрение Государственного Собрания, а также участие в их разработке, обсуждении и подготовке проектов федеральных законов, касающихся прав и законных интересов малочисленных народов, разрабатываемых в качестве законодательной инициативы Государственного Собрания для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Идея создания совещательного органа - Ассамблеи депутатов – представителей коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) при Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), возникла не сразу. В настоящее время единственная ассамблея коренных малочисленных народов – депутатов представительных органов была создана в 1995 году и действует в Ханты-Мансийском автономном округе – Югра.
Регулирование состава представителей, целей и задач деятельности Ассамблеи депутатов - представителей коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) при Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) признано наиболее удачным, поскольку Ассамблея формируется на более широкой основе, и состоит не только из народных депутатов Республики Саха (Якутия), но и депутатов представительных органов муниципальных образований, представляющих интересы малочисленных народов.
Все участники заседания Ассамблеи получили сегодня статью Марфусаловой Августы Дмитриевны, председателя совета старейшин Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, избранную народным депутатом Республики Саха (Якутия) от Учурского избирательного округа № 16 (Алданский район) в течение трех созывов с 1993 по 2008 годы - «Кто, если не мы?». Августа Дмитриевна проделала огромную работу по осмыслению и анализу развития государственной национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в историческом аспекте. Данная работа представляет первую, историческую, часть моего доклада…
Наиболее полно права этнических меньшинств, в том числе и коренных малочисленных народов, сформулированы в Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 года. Это первый юридически обязывающий многосторонний документ, касающийся защиты этнических национальных меньшинств и установления их полного и эффективного равенства путем создания необходимых условий, дающих им возможность поддерживать и развивать свою культуру, традиции и сохранять свою самобытность.
13 сентября 2007 года принята Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов. В первых двух статьях Декларации подтверждаются обладание коренными народами индивидуально и коллективно всеми правами человека, закрепленными международным правом, и свобода от дискриминации. В статьях 3 и 4 Декларации говорится о праве на самоопределение и о праве на автономию при реализации самоопределения. В Декларации подчеркивается, что коренные народы имеют право иметь в собственности, использовать, осваивать или контролировать земли, территории и ресурсы, которыми они обладают в силу традиционного владения или другого традиционного занятия или использования, а также те, которые они приобрели иным образом. А государства обеспечивают юридическое признание и защиту таких земель, территорий и ресурсов. Такое признание осуществляется с должным уважением к обычаям, традициям и системам землевладения соответствующих коренных народов (ст. 26 Декларации). Вместе с тем, стоит отметить, что данная Декларация не ратифицирована Российской Федерацией.
Вместе с тем, в Российской Федерации коренные малочисленные народы признаны особым субъектом правовых, в том числе конституционных, отношений и одновременно особым объектом государственного внимания. Статьей 69 Конституции Российской Федерации им гарантированы права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Часть 3 статьи 68 Конституции страны всем народам России гарантирует право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.
В этой связи в Российской Федерации принят ряд законов, направленных на защиту прав коренных малочисленных народов.
Основополагающим является Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Указанный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. Законом также установлено, что коренные малочисленные народы Российской Федерации ‒ это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Этим же законом установлено, что Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы. Перечень, состоящий из 47 народов, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 года № 255. Из указанных народов 40 относятся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 года № 536-р отдельно утвержден перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Для отдельного правового регулирования статуса лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, принят Федеральный закон от 20 июля 2000 года № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», которым устанавливаются общие принципы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов, а также определяются правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления.
Анализ российской и зарубежной правовой базы, международно-правовых актов, а также правоприменительной практики в области защиты прав коренных малочисленных народов, проведенный Федеральным государственным научно-исследовательским учреждением "Институт законодательства и сравнительного правоведения" при Правительстве Российской Федерации» (ИЗИСП) осенью 2018 года, показал, что ключевую роль в упорядочении общественных отношений, прав на пользование природными ресурсами, выполняет не законодательство о малочисленных народах, а природоресурсное законодательство. Действительно, принципы и общий порядок осуществления малочисленными народами традиционного природопользования определяет водное, лесное, земельное и иное природоресурсное законодательство. Проведенный анализ выявил пробелы федерального законодательства:
Так, Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» должен устанавливать порядок осуществления малочисленными народами традиционного природопользования на территориях традиционного природопользования, однако, в этой части в нем содержатся преимущественно отсылочные нормы к иным федеральным законам (см., например, ст. 13 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»).
Предметный характер имеют только положения ст. 14 закона, которые закрепляют право лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов на безвозмездное пользование общераспространенными полезными ископаемыми, находящимися на территориях традиционного природопользования, для личных нужд (ст. 14). Хотя и здесь остается открытым вопрос о том, что подразумевает законодатель под термином «личные нужды» применительно к нуждам лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов, – ни Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», ни иные законодательные акты Российской Федерации его содержание не раскрывают.
Также вопросы традиционного природопользования и реализации прав коренных народов на его осуществление затрагиваются Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Однако, и в нем дается лишь перечисление прав малочисленных народов (объединений малочисленных народов и лиц, относящихся к малочисленным народам) на защиту своей исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов, в том числе прав, непосредственно связанных с осуществлением традиционного природопользования.
В федеральном законодательстве более предметно регламентированы отношения, связанные с обеспечением и защитой прав малочисленных народов в сфере традиционного природопользования:
в Лесном кодексе РФ (далее – ЛК РФ), закрепляющем право коренных малочисленных лиц на бесплатное осуществление заготовки древесины для собственных нужд в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности в соответствии с установленными нормативами (ст. 30). Федеральный закон закрепляет необходимость обеспечения каждым субъектом хозяйственной и иной деятельности защиты исконной среды обитания коренных народов и их традиционного образа жизни при использовании лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности этих народов (ст. 48 ЛК РФ).
в Земельном кодексе РФ (далее – ЗК РФ), закрепляющем возможность предоставления в безвозмездное пользование (на срок не более чем десять лет) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, лицам, относящимся к коренным народам, и их общинам в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов коренных народов (ст. 39.10). Кроме того, Земельный кодекс РФ допускает возможность использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (за исключением земель и земельных участков в границах земель лесного фонда), без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае осуществления деятельности в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов коренных народов в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности (ст. 39.33).
Вместе с тем, Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) внесен в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации проект федерального закона, который предлагает внести изменение в статью 39.10 Земельного кодекса РФ в части исключения ограничивающего фактора в отношении предоставления земельных участков в безвозмездное пользование только под здания и сооружения.
Земельные участки из земель различных категорий могут быть предоставлены в безвозмездное пользование лицам, относящимся к малочисленным народам, и их общинам в местах традиционного проживания малочисленных народов на срок не более чем 49 лет с правом пролонгации на новый срок по заявлениям указанных лиц или их общин. Внесение данного изменения закрепит за малочисленными народами право на безвозмездное пользование землями для ведения традиционной хозяйственной деятельности. Кроме того, законопроектом вносится изменение в статью 39.33 Земельного кодекса РФ в части использования земель или земельных участков по решению исполнительного органа госвласти или органа МСУ, уполномоченных на распоряжение соответствующими земельными участками, без предоставления прав на земельные участки. В федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» вносится изменение, которое предусматривает, что общины малочисленных народов не обязаны переоформлять право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.
Поверхностно вопросы традиционного природопользования раскрывает Водном кодексе РФ (далее – ВдК РФ) применительно к использованию водных объектов. В частности, в нем содержится общее положение о том, что представители коренных малочисленных народов и их общины в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности вправе использовать водные объекты для традиционного природопользования, а также отсылочная правовая норма к законодательству субъектов Российской Федерации, которым должен быть установлен порядок использования водных объектов для указанных целей (ст. 54 ВдК РФ).
Основой существования многих коренных народов является традиционное рыболовство, в связи с чем особое значение в закреплении правовых гарантий их доступа к водным биоресурсам должен иметь Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». В настоящее время он относит рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов к самостоятельному виду рыболовства (ст. 16), закрепляя специальный порядок его осуществления (ст. 25).
В ноябре 2018 года внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», в том числе по законодательной инициативе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в части определения перечня участков для любительского рыболовства по представлению глав регионов, а также разрешения вылова рыбы с помощью сетей на территории бассейнов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Правовое регулирование охоты в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности базируется на положениях Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствии с п. 2 ст. 19 указанного закона охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности реализуется малочисленными народами свободно (без каких-либо разрешений) в объеме добычи охотничьих ресурсов, необходимом для удовлетворения личного потребления. Приведенное исключительное право распространяется также и на лиц, которые не относятся к коренным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования.
Источником законодательного регулирования традиционного природопользования является также Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире». Согласно ст. 49 указанного закона на территориях традиционного расселения в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных народов лица, относящиеся к таким народам, и их объединения имеют право на приоритетное пользование животным миром. Вместе с тем, право на заключение охотхозяйственного соглашения и аренду охотничьих угодий приобретается только через аукцион, победителем которого признается участник, предложивший наиболее высокую цену. При этом каких-либо положений, направленных на реализацию представителями коренных малочисленных народов своего права на первоочередной выбор промысловых угодий, нет, что сводит вероятность выиграть такой аукцион объединением КМНС в условиях конкуренции с иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями к критическому минимуму. Для решения обозначенной проблемы на VIII Международном форуме «Арктика: настоящее и будущее» нами предложено законодательно закрепить возможность предоставления коренным малочисленным народам права на приоритетное пользование охотничьими угодьями без аукционов, а также разработать механизм реализации этого права.
Однако, необходимо отметить, что несмотря на интенсивное развитие процесса законодательного регулирования отношений, связанных с обеспечением и защитой прав коренных малочисленных народов в сфере традиционного природопользования как на федеральном уровне, так и в республике, представители коренных малочисленных народов сталкиваются с серьезными трудностями при осуществлении своих прав на пользование природными ресурсами.
1) В федеральном законодательстве мы находим подтверждение того, что малочисленным народам предоставлены определенные преференции на пользование природными ресурсами. Как показывает практика правоприменения, провозглашенных преференций недостаточно – необходимо еще и согласовать устанавливающие их нормы с конкурирующими законодательными предписаниями, а также подкрепить их действенными и, главное, своевременно принятыми нормативными предписаниями подзаконного нормативного правового уровня. Например, провозглашенная возможность безвозмездного пользования землями различных категорий для целей осуществления традиционного природопользования не может быть реализована коренными малочисленными народами в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в полном объеме. 81 % территории Республики Саха (Якутия) заняты землями лесного фонда, большинство земельных участков родовых общин расположены в границах земель лесного фонда и в силу статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации признаются федеральной собственностью. Правовой режим лесного фонда не допускает возникновение частной собственности на землях лесного фонда, таким образом, исключается возможность переоформления родовыми общинами права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности. В нашей республике данный вопрос затрагивает 27,2 млн. га земель, переданных начале 90-х годов в пользование 174 кочевым родовым общинам, проживающих и осуществляющих традиционную деятельность на территории 9 районов. В настоящее время процедуру оформления земель прошли только 82 общины эвенков.
Другой пример - Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает осуществление охраны земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. На сегодня учет оленьих пастбищ ведется в составе других угодий в рамках составления ежегодного государственного (национального) доклада «О состоянии и использовании земель». Так, по состоянию на 01.01.2017 площадь оленьих пастбищ на территории республики составляет 80 437,1 тыс. га (26,1% от общей площади республики). При этом понятие «оленьи пастбища» отсутствует.
2) Кроме того, федеральное законодательство, регламентирующее сферу жизнедеятельности коренных малочисленных народов, нередко в числе принципов правового регулирования провозглашает учет интересов этих народов в осуществлении традиционного природопользования (см., например, федеральные законы «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и др.) но, при этом не содержит действенных правовых механизмов обеспечения реального учета мнения малочисленных народов при принятии управленческих решений, затрагивающих реализацию прав этих народов на природные ресурсы.
В последние десятилетия наблюдается устойчивая тенденция нарастания социальной напряженности в связи с расширением промышленного освоения мест традиционного проживания коренных малочисленных народов. В перспективе эта тенденция будет сохраняться, возможно – и обостряться. Существующая правовая модель изъятия земель для государственных и муниципальных нужд слабо учитывает интересы коренных малочисленных народов в продолжении традиционного природопользования на этих землях, поскольку что ни Земельный кодекс РФ, ни Закон РФ «О недрах» не содержат правовых механизмов защиты прав малочисленных народов, ограничиваемых реализуемой или намечаемой хозяйственной и иной деятельностью. Кроме того, сама процедура изъятия земельных участков и порядок выплаты соответствующих компенсаций коренным малочисленным народам в федеральном законодательстве не детализированы.
3) Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» предусматривает механизм распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных народов, реализуемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах утвержденных общих допустимых уловов водных биоресурсов на основании решений о предоставлении водных биоресурсов в пользование (ст. 30, 31). При этом квота для традиционного рыболовства, выделенная субъекту Российской Федерации, распределяется между лицами, относящимися к коренным народам, и их общинами в объемах соответствующего водного биоресурса, указанных в заявках о предоставлении водных биоресурсов в пользование, поданных такими лицами и общинами (п. 5 Правил распределения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 5 мая 2018 г. № 558). Практика показывает, что предусмотренный заявительный порядок распределения квот препятствует реализации коренными малочисленными народами права на осуществление традиционного рыболовства без предоставления рыбопромысловых участков и разрешений.
4) Еще один вид природопользования коренных малочисленных народов Севера – оленеводство – в современных условиях выполняет такие важные функции, как обеспечение продовольственной составляющей и укрепление социальной стабильности в местах проживания коренных малочисленных народов. Однако развитию оленеводства препятствуют огромная удаленность территорий выпаса оленей от основных рынков, неразвитость дорожной сети, отсутствие квалифицированных специалистов и пастухов, неустроенность быта на маршрутах кочевий и другие факторы. При таких обстоятельствах вызывает сожаление тот факт, что северное оленеводство до сих пор не удостоилось специального регулирования на федеральном уровне. В целях поддержания и развития отрасли необходимо на регулярной основе осуществлять целый комплекс зоотехнических, ветеринарных и организационно-хозяйственных мероприятий, каждое из которых требует серьезных финансовых вложений. Безусловно, региональные бюджеты в пределах своих возможностей осуществляют финансовую поддержку оленеводства, однако без участия федерального бюджета обеспечить необходимый уровень развития данной отрасли нереально.
В последние десятилетия законодательство Республики Саха (Якутия) развивается темпами, несколько опережающими соответствующее федеральное законодательство. В настоящее время Якутия характеризуется как федеральный субъект с прогрессивной, целенаправленной национальной политикой. Республика Саха (Якутия) является признанным лидером в отстаивании прав и интересов коренного населения Севера, в аргументированной постановке и практическом решении целого ряда проблем социально-экономического и культурного развития малочисленных народов Севера, установлении партнерских отношений с государственными и общественными организациями всех уровней в сфере интересов народов Севера.
Опыт республики востребован на федеральном и международном уровнях. Еще в 1999 году на 17-ой сессии Рабочей группы по коренным народам Комиссии ООН по правам человека «Декларация свободного развития коренных малочисленных народов Севера», разработанная Республикой Саха (Якутия) и одобренная Госкомсевером РФ, депутатами Госдумы РФ, была принята в качестве рабочего документа ООН и стала известной под названием «Якутская декларация».
На территории Республики Саха (Якутия) проживают 5 коренных малочисленных народов: эвенки, эвены, долганы, юкагиры, чукчи. По данным Всероссийской переписи населения 2010 г. численность 5 коренных малочисленных народов, проживающих на территории Республики Саха (Якутия), составляет 39 тысяч 936 человек (4,16 % населения республики).
Статус «национальный» для поселений компактного проживания коренных малочисленных народов Севера должен обеспечить решение вопросов сохранения самобытности этносов на глубинном уровне. В качестве примера сошлюсь на эвенкийский этнос. По переписи 2010 года в Якутии насчитывается 21008 человек эвенков и это более 70 % численности эвенков России. Компактно проживают в 9 районах Якутии, в 25 населенных пунктах. Статус «национальный» имеют 3 муниципальных района: Анабарский национальный (долгано-эвенкийский), Жиганский эвенкийский и Оленекский эвенкийский, Эвено-Бытантайский национальный, 21 национальный наслег.
Старшее поколение лидеров 90-х годов оставило нам богатое наследие, выраженное в принятых законах федерального и республиканского уровня - правилах жизни, изменяющих уклад и ценности общества. В нашей республике правовую основу реализации прав коренных малочисленных народов, осуществления традиционного природопользования образуют:
Земельный кодекс Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2010 г. 888-З № 673-IV;
Закон от 25 июня 1997 г. З № 179-I «О северном домашнем оленеводстве»;
Закон от 19 июня 2007 г. 464-З № 945-III «О рыболовстве, рыбном хозяйстве и сохранении водных биологических ресурсов»;
Закон от 31 января 2008 г. 550-З № 1115-III «О реализации отдельных полномочий в сфере лесных отношений в Республике Саха (Якутия)»;
Закон от 1 марта 2011 г. 897-З № 715-IV «О защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)»;
Закон от 8 ноября 2012 г. 1112-З № 1145-IV «О государственной поддержке коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия), ведущих кочевой образ жизни»;
Закон от 21 февраля 2013 г. 1158-З № 1231-IV «О правилах использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства в Республике Саха (Якутия)»;
Закон от 19 апреля 2013 г. 1193-З № 1279-IV «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов» и др.
Были приняты законодательные акты, направленные на развитие отношений по реализации прав коренных малочисленных народов на пользование природными объектами (природными ресурсами) с учетом географических, климатических и иных особенностей территории республики, а также специфики конкретных видов традиционной хозяйственной деятельности, осуществляемой малочисленными народами (см., например, Закон Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2005 г. 250-З № 507-III «О регулировании пользования и распоряжения особым природным ресурсом – ископаемыми остатками мамонтовой фауны»).
В целях обеспечения реализации коренными малочисленными народами прав в сфере природопользования органы государственной власти Республики Саха (Якутия) законодательными актами наделены специальными полномочиями. Так, в соответствии с Законом Республики Саха (Якутия) «О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера (новая редакция)» органы государственной власти Республики Саха (Якутия) разрабатывают и реализуют государственные программы возрождения, сохранения и развития малочисленных народов, осуществление которых в приоритетном порядке обеспечивается необходимыми финансовыми средствами регионального бюджета и материально-техническими ресурсами (ст. 4), предусматривают средства на экономическое, социальное и культурное развитие коренных малочисленных народов Севера при принятии государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на соответствующий год (ст. 5), обеспечивают на территориях традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов необходимые условия для развития оленеводства, охоты, рыболовства, отгонного животноводства и других традиционных для этих народов отраслей хозяйства и промыслов с применением прогрессивных форм и методов хозяйствования (ст. 20).
В Законе Республики Саха (Якутия) от 3 июля 2018 г. 2043-З № 1645-V «Об ответственном недропользовании» (далее – Закон об ответственном недропользовании) закреплены правовые механизмы, не имеющие аналогов в федеральном законодательстве, направленные, в том числе и на обеспечение учета интересов малочисленных народов в природоресурсной сфере: 1) оценка социальных и экологических проектов недропользователей и информирование заинтересованной общественности о результатах такой оценки; 2) мониторинг ответственного недропользования и составление ежегодного рейтинга недропользователей. В указанном законе определены также формы взаимодействия недропользователей и коренных малочисленных народов Севера – переговоры, консультации, соглашения, взаимное участие в заседаниях органов недропользователей и сообществ коренных малочисленных народов Севера и др.
Как видно, спектр предметов законодательного регулирования в Республике Саха (Якутия) достаточно широк.
В настоящее время в республике идет процесс активного промышленного освоения территории. Многие месторождения полезных ископаемых, энергетического сырья в той или иной мере затрагивают территории традиционного природопользования (далее – ТТП). Для защиты интересов и прав, сохранения исконной среды обитания коренных малочисленных народов формируются и законодательно закрепляются ТТП, где ограничена хозяйственная деятельность. Важные инструменты обеспечения устойчивого развития данных территорий — этнологическая экспертиза инвестиционных проектов и механизм компенсаций причиненного ущерба.
Закон Республики Саха (Якутия) «О территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)» принят решением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)) от 13 июля 2006 г. 370-З № 755-III. Начиная с этого момента, в республике создано 64 ТТП местного значения, которые зарегистрированы и внесены в Государственный кадастр недвижимости. Органам местного самоуправления предстоит организовать работу по зонированию созданных ТТП и внести соответствующие изменения в положения о ТТП, а также обеспечить организационно-разъяснительной работы.
Одним из методов в принятии важнейших решений, затрагивающих права коренных малочисленных народов, является проведение этнологической экспертизы. В ноябре 2018 года в Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях внесены изменения, обязывающие юридические и физические лица, ведущие свою деятельность в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, проводить этнологическую экспертизу. Кроме того, в настоящее время в Федеральном агентстве по делам национальностей (ФАДН) ведется работа над законопроектом об этнологической экспертизе. Разработчики законопроекта опираются на опыт реализации закона об этнологической экспертизе Республики Саха (Якутия), принятого в 2010 году. Документ содействует налаживанию взаимоотношений между хозяйствующими субъектами и представителями коренных малочисленных народов на территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности, а также минимизирует наносимый ущерб среде их проживания. Всего за период его применения по восьми этнологическим экспертизам были даны положительные заключения. В то же время, как сообщают в ФАДН, в ходе применения этнологической экспертизы в Республике Саха (Якутия) выявились проблемы, главная из которых заключается в том, что региональный характер такой процедуры позволяет недропользователям обходить республиканское законодательство под предлогом того, что лицензии на разработку месторождений выдаются на федеральном уровне. Именно поэтому важно появление федерального правового механизма.
Обязательность проведения этнологической экспертизы – очередной шаг к диалогу по сохранению природы и культуры народов Севера. Важно сохранить нашу природу, ведь экосистема Арктики в высшей степени чувствительна к антропогенному воздействию и очень медленно восстанавливается, а традиционное хозяйствование коренных малочисленных народов Севера напрямую взаимосвязано с природой.
Созданной Ассамблее депутатов – представителей коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) при Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) предстоит предпринять определенные усилия по конкретизации действующего федерального и республиканского законодательства или преодолению в нем пробелов в целях повышения эффективности реализации коренными народами своих прав, в том числе в сфере природопользования.
К сожалению, по уровню развития как производственной, так и, особенно социальной инфраструктуры, по ряду других параметров улусы проживания коренных малочисленных народов Севера значительно отстают не только от средних показателей по России, но и от показателей многих районов (улусов) самой Республики Саха (Якутия). В этой зоне высоки издержки производства, медленно формируются хозяйственные структуры, слабо развит, в т.ч. и по объективным причинам, местный средний и малый бизнес.
Важно отметить, что важнейшим инструментом государственной политики и поддержки развития традиционных видов деятельности коренных народов остаётся реализация государственных программ федерального и регионального уровней. В настоящее время субсидии в рамках федеральных программ направляются на поддержку региональных госпрограмм, предусматривающих мероприятия, направленные на повышение доступа коренных народов к объектам социальной и инженерной инфраструктуры, развитие образования, культуры и медицинского обслуживания, проведение этнокультурных мероприятий, сохранение традиционной хозяйственной деятельности. Благодаря принятым мерам государственной поддержки реализованы мероприятия в:
Министерстве образования и науки – реализуется международный проект «Дети Арктики» - международный комплексный научно-исследовательский и образовательный проект, направленный на социальную адаптацию (укоренение) подрастающего поколения в поликультурном социуме региона сложных природных условий, внедрен совместный проект Республики Саха (Якутия) и ЮНЕСКО по созданию Международной Арктической школы и ее включению в сеть Ассоциированных школ ЮНЕСКО, проведен Первый Всероссийский съезд учителей языков, литературы и культуры коренных малочисленных народов в г. Санкт-Петербург (по результатам работы съезда создана Ассоциация учителей родных языков малочисленных народов, поддержана инициатива о создании Фонда сохранения и изучения родных языков народов России)Фонда сохранения и изучения родных языков народов Российской Федерации целях создания условий для сохранения и изучения родных языков народов Российской Федерации, являющихся национальным достоянием и историко-культурным наследием Российского государства целях создания условий для сохранения и изучения родных языков народов Российской Федерации, являющихся национальным достоянием и историко-культурным наследием Российского государства целях создания условий для сохранения и изучения родных языков народов Российской Федерации, являющихся национальным достоянием и историко-культурным наследием Российского государства, обеспечен отдых детей республики во всероссийских лагерях отдыха с охватом 300 детей;
Государственном комитете по занятости населения – обеспечено временное трудоустройство несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в оленеводческих хозяйствах Республики Саха (Якутия) с охватом 147 школьников, проведен круглый стол по обеспечению занятости населения в Арктической зоне Республики Саха (Якутия);
ФГАУ ВПО «Северо-Восточный – комплексное медицинское обследование населения и качества жизни в современных социально-экономических условиях (Анабарский, Оленекский). По результатам проведенных исследований выявлены распространенность и заболеваемость населения (на первом месте – заболевания сердечно-сосудистой системы), отмечается дезадаптация (расстройство приспособления живого организма к действию факторов окружающей и внутренней среды, возникающее, как правило, в тех случаях, когда организму предъявляются чрезмерные или необычные для него требования), избыток микроэлементов в организме многих северян (особенно - у долган). Соответственно, требуется продолжение мониторинговых исследований здоровья населения и принятие промышленными предприятиями мер по обеспечению экологической безопасности.
Проводимая в настоящее время государственная промышленная политика в условиях нерешённости вопроса закрепления за коренными народами территорий традиционного природопользования и приоритетности использования ресурсов несет реальные риски утраты коренными народами своих угодий и деградации традиционных отраслей хозяйствования. В этой связи важным условием является разработка отдельных подпрограмм по вопросам реализации прав коренных малочисленных народов в принятых государственных программах. Примером может служить подпрограмма «Коренные малочисленные народы Российской Федерации» Государственной программы Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики», утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2016 г. № 1532. Основным механизмом реализации Подпрограммы является предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при реализации мероприятий, направленных на создание условий для повышения доступности для коренных народов объектов социальной и инженерной инфраструктуры, развитие сферы образования, культуры и медицинского обслуживания коренных народов (в том числе проведение этнокультурных мероприятий, сохранение видов традиционной хозяйственной деятельности и их материально-экономическое обеспечение).
11 декабря Глава Республики Саха (Якутия) Николаев Айсен Сергеевич подписал Указ «О стратегических направлениях развития сельского хозяйства Республики Саха (Якутия)». В качестве основных задач развития сельского хозяйства глава региона определил увеличение уровня обеспеченности населения качественными товарами местного производства, в том числен продукцией традиционных отраслей природопользования (оленеводства, коневодства, рыболовства). Несомненно, что реализация принятой Стратегии направлено на развитие производства и обеспечение занятости населения республики, в том числе представителей коренных малочисленных народов, как условия повышения качества жизни населения.
Главой Республики Саха (Якутия) поставлена задача обеспечения прорывного развития отраслей экономики на основе технологической модернизации. В этом процессе повышается роль депутатов представительных (законодательных) органов как представителей народа в принятии решений органами государственной власти и органами местного самоуправления, затрагивающих права и интересы населения, в том числе коренных малочисленных народов.
Одной из ключевых проблем, препятствующих социально-экономическому развитию отдаленных улусов (районов), где преимущественно проживают коренные малочисленные народы, является их удаленное положение и, как следствие, недостаточное освоение транспортной инфраструктурой. В целях решения данной проблемы профильным комитетом Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) внесено в Правительство республики предложение о создании рабочей группы, координирующей работу по решению проблемы обеспечения транспортной доступности отдаленных, труднодоступных территорий. Мы просим вас, членов созданной Ассамблеи, внести в Министерство транспорта и дорожного хозяйства и в секретариат Ассамблеи предложения с указанием конкретных мероприятий и сроков решения. При этом просим учесть целесообразность расходов при проведении тех или иных мероприятий. Не секрет, что приобретенная в свое время техника повышенной проходимости в некоторых муниципальных образованиях простаивает, не используется. Представительным органам необходимо также осуществлять и установленные уставами муниципальных образований функции контроля за деятельностью исполнительно-распорядительных органов.
25 июня 2018 года вышло постановление Правительства Республики Саха (Якутия) № 202 «О стандартах структуры и параметров минимальной сети объектов социальной инфраструктуры Республики Саха (Якутия)», которым органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться указанными стандартами при разработке и реализации документов стратегического планирования муниципального образования при организации сети муниципальных учреждений. Вместе с тем, п. 9.2 данного постановления рекомендовано рассмотреть вопрос преобразования многофункциональных культурных центров, находящихся в собственности поселений, в одно юридическое лицо либо обособленное подразделение районного управления культуры или учреждения культурно-досугового типа, расположенное в более крупном по численности населения населенном пункте. Соответственно, возможны сокращения штатных единиц руководителей многофункциональных культурных центров, что может социальную напряженность. Задачи сохранения и развития традиционной культуры, родного языка, художественных ремёсел коренных народов требуют изменения подходов к определению стандартов - мы предлагаем учесть специфику отдаленных арктических улусов и не вносить изменения в действующую структуру и параметры объектов социальной инфраструктуры.