Сегодня дискуссии по вопросам, связанным с дальнейшим совершенствованием и развитием российского законодательства о недрах, являются весьма активными и острыми. Понятно, что экономика нашей страны базируется в основном на добыче минерально-сырьевых ресурсов. Именно недра являются в прямом смысле богатством России, от этого зависит экономическая, социальная и, следовательно, политическая стабильность в стране. Проведение геологоразведочных работ, освоение новых месторождений полезных ископаемых требуют стабильности и предсказуемости развития законодательства о недрах.
Закон РФ «О недрах», действующий с 1992г., позволил внедрить существенные элементы рыночных отношений в систему недропользования, привлечь в добывающие отрасли промышленности инвестиции, стабилизировать, а затем увеличить добычу основных видов полезных ископаемых. За 12 лет правоприменительной практики выявились недостатки и пробелы в законодательстве о недрах, и ощущается необходимость в его совершенствовании. Внесенные поправки не отражают в полной мере все выявившиеся изъяны. В настоящее время в значительном числе публикаций, выступлениях на различного рода и уровня совещаниях и конференциях ведется активная, нередко жесткая критика действующего Закона РФ «О недрах».
В свою очередь, Госсобрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) также работает над совершенствованием этого закона, внося свои предложения в Государственную Думу РФ. Мы попросили рассказать об этой работе Владимира Прокопьева, председателя Комитета Госсобрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по земельным отношениям, природным ресурсам и экологии:
В течение года мы внесли три проекта федеральных законов в Госдуму РФ, касающихся регулирования отношений в области недропользования.
Первый - предложения в ФЗ «О недрах» в части правового регулирования добычи общераспространенных полезных ископаемых при строительстве и реконструкции сооружений линейных объектов. При размещении государственного заказа на строительство автомобильных дорог, линий электропередачи и т.д. проводится аукцион. А потом победитель опять по второму разу участвует в аукционе уже на получение месторождения общераспространенных ископаемых для нужд строительства. Получается двойная работа, что затягивает весь процесс. Поскольку деньги предусматриваются на календарный год, то с учетом сроков проведения аукционов, особенностей завоза грузов в труднодоступные районы на Севере у подрядчика возникают сложности при проведении работ, потому что без разрешения он не может использовать карьеры, чтобы строить линейные объекты. Поэтому мы предлагаем ФЗ «О недрах» дополнить новой статьей, предусматривающей осуществление добычи ОПИ в пределах земельных участков, обозначенных для карьеров согласно имеющемуся проекту. Предлагаем разрешить именно по ОПИ – это пески, грунт, песчано-гравийные смеси, простые заполнители, в которых нет содержания чисто полезных ископаемых. Мы предлагаем при проектировании сразу закладывать возможность начала работ путем исключения процедуры проведения дополнительных аукционов, то есть безлицензионный порядок предоставления недр в этих случаях.
Предлагаемые изменения в первую очередь необходимы для субъектов предпринимательской деятельности, на таких работах саморегулируемые организации - ИП, АО, которые заключили на основании этих аукционов государственные и муниципальные контракты, поскольку, если финансирование из бюджета, то заказ размещает или орган госвласти, или муниципальное образование.
Данный проект был направлен в Госдуму РФ в конце 2013 года, он был рассмотрен на уровне комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии, затем направлен в правовое управление аппарата парламента страны, в Правительство РФ. Мы получили заключение Правительства РФ от 17 июня 2014 г., в котором говорится, что в финансово-экономическом обосновании не приведены соответствующие расчеты выпадающих доходах субъектов РФ. По самым грубым подсчетам, бюджет субъектов получает по ОПИ мизерную сумму – 1 млрд 200 млн. Мы не имеем возможности произвести расчеты для всей России, а это общее требование к законопроектам - предоставлять все требуемые цифры. Поэтому мы недавно отозвали свои предложения, чтобы доработать, а иначе бы их отклонили. По правилам проект закона или принимается, или отклоняется, иного не дано. Но если он принимается, то в нем все должно соответствовать требованиям слово в слово. Выходит, что нужно произвести расчеты в целом по России, а это очень трудоемкий процесс.
На рассмотрении в Госдуме находится еще два наших проекта. Один из них - проект Федерального закона "О внесении изменений в статьи 12 и 20 Закона Российской Федерации "О недрах", который внесен в целях устранения условий, способствующих принятию контролирующими и надзорными органами формализованных решений о досрочном прекращении, приостановлении или об ограничении права пользования недрами.
Сегодня нередки случаи, когда, получив лицензию, недропользователь не начинает разрабатывать месторождение. Я бы сказал, что таких случаев очень и очень много. Хотя объемы налогообложения рассчитываются исходя из того, что недропользователь выдаст «на- гора» определенный объем добычи согласно полученным и согласованным лицензионным документам. То есть эти цифры закладываются в доходную часть, хотя, может быть, недропользователь не собирается или не может по тем или иным причинам вести работы. И нет возможности законно воздействовать на них. Зачастую так поступают специально, стремясь захватить большое количество месторождения «про запас» как актив. Штрафы, предусмотренные за такие нарушения, небольшие и не обременяют недропользователей.
Мы предлагаем конкретизировать случаи досрочного прекращения в зависимости от существенности и систематичности нарушения лицензиатом условий пользования недрами. Если в лицензии четко написано, когда недропользователь должен начать работы, сколько добыть по годам, а он нарушает эти условия более чем шесть месяцев, то нужно отзывать его лицензию.
Это позволит более эффективно использовать месторождения, что актуально для нашей республики и Магаданской области – субъектов, где ведется золотодобыча. Эти меры позволят увеличить объемы добычи, сохранить рабочие места, увеличить сборы налогов.
Следующий проект, находящийся на рассмотрении в Госдуме, - «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и признании утратившей силу части 3 статьи 37 Закона Российской Федерации «О недрах». Он нацелен на усиление государственного контроля за геологическим изучением, добычей полезных ископаемых и так далее.
Сегодня в соответствии с действующим законодательством контролирующие службы и органы имеют право проверять юридических лиц лишь раз в три года.
Некоторые недобросовестные недропользователи часто меняют юридическое лицо. Например, какое-то ООО получило лицензию на месторождение, затем учредитель меняет юрлицо и переоформляет лицензию, что не запрещено законом, и тем самым избегает проверок. Используют эту лазейку в основном мелкие предприятия, крупные серьезные компании, конечно, не прибегают к таким методам. В результате бесконтрольности становится возможным безнаказанно нарушать требования по объемам, срокам, границам, экологическим нормам, так как контролирующие органы лишены права внеплановых проверок.
Если сказать в двух словах, то мы предлагаем исключить эту норму и вернуться к прежней системе в части использования недр и соблюдения условий лицензионного соглашения.
Экспертное мнение
М.Б. Келлер, вице-президент ОАО «НК «ЮКОС» Е.Г. Богатырева, начальник геолого-экономической оценки и сопровождения ГРР ОАО «НК «ЮКОС: В течение последних, по крайней мере, двух лет с трибуны Государственной Думы, в правительственных кругах, на различных конференциях и совещаниях обсуждается вопрос о необходимости более или менее радикальной переработки действующего законодательства, регулирующего недропользование.
Главным недостатком Закона РФ «О недрах» объявляется отсутствие в нем норм прямого действия либо крайняя нечеткость формулировок, делающая сложным, а порой невозможным применение ряда основных положений в конкретных ситуациях недропользования.
Полностью солидаризируясь с этими критическими оценками, отметим все же, что Закон «О недрах» был задуман в начале 90-х годов именно таким. При этом предполагалось, что по мере развития заложенных в нем принципов организации и государственного регулирования, накопления опыта практической работы будет развиваться система подзаконных актов, нормативных документов и материалов методического характера, которые позволят применять закон на практике
К сожалению, за более чем десятилетний период действия закона ни по одному из направлений, за исключением перехода прав пользования недрами и порядка начисления платежей за пользование недрами, законченной системы правоприменительных документов создано не было. Это проблема не сегодняшнего дня, ее основные черты определились в течение первых лет действия Закона «О недрах». Однако в последнее время с развитием направления, связанного с контролем выполнения условий лицензий и попытками применения мер воздействия к нарушителям ситуация стала сложной как для недропользователей, так и для органов управления фондом недр и порождающей многочисленные конфликтные ситуации.
Подготовила Татьяна БУРЦЕВА, парламентская газета «Ил Тумэн» № 39 от 10 октября 2014 года
Дата последнего изменения: 12 декабря 2018, 15:01